Una compiuta classificazione dei vari tipi di fattori che possono determinare situazioni di emergenza non è seriamente proponibile, anche perché l’evoluzione storica presenta continuamente nuove ipotesi di questo genere. A fini prevalentemente descrittivi si possono tuttavia distinguere le situazioni derivanti da conflitti interni o internazionali, quelle derivanti da crisi economiche, quelle derivanti da catastrofi naturali (quali terremoti, inondazioni, epidemie, ecc.), quelle derivanti da disastri ecologici in quanto conseguenze non volute, ma pur tuttavia prevedibili, dell’attività dell’uomo, e infine quelle derivanti dallo sviluppo della criminalità organizzata.

Le situazioni di carattere bellico comportano sempre ovviamente forti modificazioni all’assetto ordinario della vita collettiva, e in particolare una serie di limitazioni dei diritti individuali di libertà. Nei casi di guerra fra Stati, specialmente ove si tratti di guerra dichiarata secondo le regole del diritto internazionale, queste limitazioni trovano almeno in parte la loro disciplina in consuetudini e in norme elaborate in occasione di precedenti esperienze di questo genere e facenti parte, appunto, del ‘diritto internazionale bellico’. A maggiori incertezze danno luogo invece le situazioni di guerra non dichiarata o quelle derivanti da guerre civili alle quali Stati esteri partecipano in vario modo, anche se non ufficialmente, guerre che, nell’epoca contemporanea, sono divenute molto comuni e, comunque, assai più frequenti di quelle corrispondenti agli schemi tradizionali.

L’ipotesi delle guerre civili vere e proprie confina d’altronde con tutta una serie di situazioni, assai difficilmente classificabili, che si verificano quando fra i cittadini di uno Stato si sviluppano movimenti che non trovano adeguato inserimento nella vita politica ufficiale. Tali situazioni – suscettibili di dar luogo ad avvenimenti qualificabili come ‘rivoluzioni’ o ‘colpi di Stato’ – possono trarre origine sia dalla formazione di gruppi che si propongono di rovesciare le autorità che esercitano il potere, sia dalla volontà di queste ultime di esercitare il potere in modo assoluto, emarginando i gruppi avversari. Esse possono inoltre essere determinate, oltre che dalla generica lotta per il potere, da contrasti di carattere nazionalistico, confessionale, ideologico, ecc., e possono manifestarsi in forme diverse, che vanno da quelle proprie della resistenza passiva a quelle della lotta clandestina, a quelle della vera e propria guerriglia, con tutta una serie di possibili varianti. Fra queste ve ne sono alcune che danno luogo a situazioni assai simili a quelle derivanti dallo sviluppo della criminalità organizzata: è soprattutto il caso che si verifica quando un movimento di opposizione dà vita a forme di lotta armata che non trovano sbocchi politici, cosicché le attività terroristiche finiscono per risultare finalizzate esclusivamente o prevalentemente alle esigenze organizzative della lotta armata stessa, e si risolvono principalmente nell’esecuzione di rapine, sequestri di persona e altri delitti sempre più difficilmente qualificabili come politici.

L’ipotesi delle crisi economiche presenta per lo più una combinazione degli effetti propri di fattori qualificabili come economici in senso stretto con quelli propri di fattori di altro tipo (carestie e altre difficoltà di ordine naturale, conflitti internazionali anche se non a carattere bellico, ecc.). Non mancano però casi in cui all’origine si trovano esclusivamente, o quanto meno prevalentemente, vicende connesse a errori di programmazione (pubblica o privata) o ad altre scelte di carattere economico che conducono a situazioni di sovrapproduzione oppure a carenze di determinati generi, con conseguenti fenomeni di inflazione o deflazione e difficoltà connesse (disoccupazione dei lavoratori, fallimenti di imprenditori, ecc.). A differenza dei casi precedentemente considerati, i rimedi necessari per affrontare le crisi economiche non comportano per lo più limitazioni dei diritti civili, ma soltanto interventi mirati a incoraggiare o a imporre taluni comportamenti dotati di determinati effetti economici (come, ad esempio, il divieto di esportazione di capitali, talune forme di tassazione, ecc.).

Le catastrofi naturali hanno generalmente una portata limitata a una parte soltanto del territorio di uno Stato e richiedono pertanto provvedimenti circoscritti a tale parte e volti in un primo tempo all’organizzazione dei soccorsi ai feriti, ai senzatetto, ecc., e in un secondo tempo alla ricostruzione delle opere pubbliche, delle abitazioni e delle aziende. Gli interventi che le crisi di questo genere richiedono sono costituiti per lo più da normali provvedimenti amministrativi e la loro particolarità deriva soprattutto dal fatto che si tratta di decisioni che debbono essere attuate con particolare sollecitudine, oppure di misure cautelari tendenti a impedire, ad esempio, che le vittime del sinistro svendano i loro beni sotto la pressione del bisogno.I disastri ecologici, rispetto ai quali soltanto in epoca relativamente recente si è venuta formando una casistica varia e abbastanza abbondante, presentano la caratteristica di non essere, almeno normalmente, la conseguenza di un’attività intenzionale dell’uomo, ma non costituiscono però neppure delle mere catastrofi naturali (anche se le forze della natura possono indubbiamente concorrere a determinare, ad esempio, il naufragio di una petroliera). Questa circostanza determina complessi problemi, non soltanto per quanto riguarda l’individuazione delle eventuali responsabilità, ma anche ai fini della valutazione dei tipi di interventi che i pubblici poteri possono o debbono realizzare in presenza di avvenimenti di questo genere o in vista della loro prevenzione. Se infatti è ovvio che l’intervento pubblico è doveroso ogniqualvolta sia concretamente minacciata la salute dei cittadini, e anche quando si determini un generico stato di pericolo per l’ambiente (comprensivo di tutta una serie di interessi economici e non), è indubbio che tale intervento deve cercare, per quanto è possibile, di non danneggiare gli interessi contrapposti (come, ad esempio, quelli connessi ai problemi dell’occupazione), alcuni dei quali hanno carattere meramente privato, anche se non può trovare in essi un ostacolo assolutamente insuperabile.

Di qui la necessità di prevedere il ricorso a poteri relativamente eccezionali, mediante i quali adottare le misure necessarie per evitare danni più gravi e per eliminare, per quanto è possibile, le conseguenze di quelli già prodottisi, quando i normali meccanismi della responsabilità civile risultino all’uopo inadeguati.Infine, le situazioni di emergenza connesse allo sviluppo della criminalità organizzata – sia che si tratti di bande operanti per fini politici (o almeno in parte tali), sia che si tratti di associazioni di delinquenti comuni – richiedono per lo più misure di ordine pubblico, che si risolvono in modificazioni del regime delle libertà individuali e talora anche nell’introduzione di regole particolari per l’accertamento dei reati. Fra le misure di questo genere sono anche da segnalare quelle relative ai detenuti (tendenti a impedire che essi possano evadere o continuare a organizzare attività criminali dal carcere) e quelle relative ai ‘pentiti’ (cioè ai componenti delle organizzazioni criminali che se ne sono dissociati e, avendo accettato di testimoniare in giudizio per l’accertamento della verità, hanno bisogno, pertanto, di particolari forme di protezione e d’incentivazione a proseguire nella via intrapresa).In questo articolo si prenderanno in considerazione soprattutto le situazioni che comportano un accertamento dello ‘stato di emergenza’ ai fini dell’applicazione di misure che comportano una modificazione, sia pure temporanea, del regime costituzionale dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, ovvero delle regole che determinano le caratteristiche della forma di governo vigente in un determinato paese.

    —  Enciclopedia delle Scienze Sociali (1993)  —    —  Alessandro Pizzorusso

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