Le garanzie contro gli abusi del potere politico

I Due trattati sul governo civile di Locke furono pubblicati nel 1690 ma la loro redazione risale almeno a un decennio prima, sicché si può dire che la teoria politica in essi svolta costituisca tanto l’autocoscienza teorica quanto il coronamento del processo di demolizione dell’assolutismo degli Stuart, processo che con alterne e drammatiche vicende caratterizza la storia inglese del XVII secolo e culmina nella ‘gloriosa rivoluzione’ del 1688. Il secondo di questi Trattati ha infatti come obiettivo essenziale quello di dare una piena e coerente giustificazione del principio secondo cui i diritti dei cittadini non possono essere mai violati dal potere politico, il quale deve essere quindi un potere limitato, fondato sul consenso e sulla fiducia dei cittadini medesimi.

Locke combatte perciò in primo luogo la concezione dispotica del potere sovrano (concezione che aveva avuto il suo massimo campione in Hobbes), e lo fa dando una particolare caratterizzazione dello stato naturale e del passaggio da quest’ultimo alla società civile o politica (political or civil society). Secondo Locke, infatti, nello stato naturale gli individui vivono, almeno in un primo tempo, in una condizione pacifica, godendo dei diritti inerenti a ogni uomo sin dalla nascita (il diritto alla vita, il diritto alla libertà e il diritto alla proprietà). Lo stato naturale, lungi dall’essere asociale ovvero una condizione di guerra di ognuno contro tutti, in cui l’individuo è continuamente minacciato persino nella vita (secondo la raffigurazione che ne aveva dato Hobbes), costituisce per Locke una società notevolmente sviluppata, in cui sono presenti diversi istituti (la famiglia, il rapporto padrone-servo) e rapporti economico-sociali molto articolati, fondati sulla moneta e sull’accumulazione illimitata di ricchezza (e quindi corrispondenti a un’economia mercantile assai matura).
L’abbandono dello stato naturale e il passaggio alla società civile o politica diventano necessari perché a un certo punto lo stato naturale degenera in stato di guerra (in esso, infatti, in mancanza di leggi positive e di giudici che le facciano rispettare, ognuno deve farsi giustizia da solo). Senonché, a differenza di quanto avveniva in Hobbes, il patto stipulato fra gli individui per dar vita alla società civile o politica (la sola che può tutelare adeguatamente gli istituti sociali ed economici sviluppatisi già nello stato di natura) non implica per Locke una completa alienazione di tutti i diritti individuali al sovrano; al contrario, attraverso il patto gli individui entrano in società conservando tutti i loro diritti naturali (che dunque devono essere garantiti dalle leggi positive), tranne uno: il diritto di farsi giustizia da soli.
Ne segue che il potere sovrano non può acquisire più di quanto gli sia stato trasmesso, e quindi non è un potere illimitato, non è legibus solutus, non può violare i diritti naturali individuali, non può imporre alcunché ai cittadini, né sotto il profilo economico e sociale, né sotto il profilo spirituale e intellettuale. Il potere politico è, insomma, un potere fiduciario. Ma proprio perché è tale, esso trova la sua concretizzazione più importante nel potere legislativo (espressione della volontà della maggioranza dei cittadini). Il potere legislativo è quindi il potere supremo, rispetto al quale il potere esecutivo (che compete al re) è senz’altro subordinato. Legislativo ed esecutivo sono poteri nettamente separati, in quanto esercitano funzioni nettamente distinte (il primo ha il compito di fare le leggi, il secondo di farle eseguire). E come il potere esecutivo non può limitare in alcun modo il potere legislativo, così quest’ultimo non può venir meno alla fiducia che il popolo ha riposto in esso (non può far leggi in contrasto con le leggi naturali, non può trasferire in altre mani il potere di far leggi, ecc.).
Il popolo ha il pieno diritto o di deporre l’esecutivo che conculca il legislativo, o di rovesciare il legislativo venuto meno alla sua fiducia, e di eleggere un nuovo legislativo: un diritto che il popolo può esercitare anche con la forza, poiché, dice Locke, alla forza si può reagire soltanto con la forza (il pensatore inglese riconosce dunque al popolo il diritto di resistenza).

Si è molto discusso su questa teoria antidispotica di Locke, e diversi critici hanno cercato di attenuarne la portata, in considerazione del fatto che nella costruzione lockiana i diritti politici sono riservati soltanto ai proprietari, sicché la società civile o politica delineata dal filosofo inglese mostra caratteri nettamente oligarchici. Del resto, se, come si è detto, la teoria politica lockiana è il riflesso e al tempo stesso il coronamento teorico del processo che culmina nella ‘gloriosa rivoluzione’ del 1688, non c’è dubbio che la monarchia inglese uscita da quella rivoluzione, “sotto la veste decorosa di un governo misto, dove tutte le forze della nazione fossero proporzionalmente rappresentate, dissimulava la sostanza di un potere oligarchico” (v. De Ruggiero, 1962, p. 13). Infatti il potere politico era monopolio della grande aristocrazia fondiaria, della piccola nobiltà di campagna (gentry) e dei sempre più ricchi e potenti ceti mercantili.
E tuttavia, riconosciuto ciò, non si può non riconoscere, parimenti, che il sistema politico inglese (e l’immagine teorica che ne dava Locke) mostrava una fisionomia spiccatamente liberale. “La rivoluzione del 1688 – ha scritto significativamente Laski, uno dei critici ai quali abbiamo fatto riferimento sopra – non fece che completare gli obiettivi cui mirava la rivolta della classe media che Cromwell capeggiò contro il dispotismo tentato dagli Stuart. L’habeas corpus, i parlamenti triennali dominati da partiti politici, uno dei quali sarà l’alleato costante degli interessi commerciali, la libertà religiosa entro vasti limiti, la soppressione del controllo governativo sulla stampa, un potere giudiziario indipendente dal potere esecutivo nell’espletamento della sua funzione giuridica, la finanza e l’esercito controllati da un parlamento elettivo” (v. Laski, 1936; tr. it., p. 71): tutte queste erano conquiste di enorme importanza, che non avevano alcun corrispettivo nel resto d’Europa. La concezione politica di Locke e la ‘gloriosa rivoluzione’ tracciavano quindi la strada dell’avvenire.

La stessa preoccupazione che ha mosso Locke (porre dei limiti al potere dello Stato) ha mosso anche Montesquieu (1689-1755), il quale poté intravvedere gli ultimi splendori del regno di Luigi XIV, assistere alla crisi della reggenza e alla progressiva involuzione dello Stato assoluto. Nello Spirito delle leggi (1748) Montesquieu ha presente tanto la monarchia francese quanto la monarchia inglese, e naturalmente le considerazioni che egli svolge in riferimento all’una e all’altra sono assai diverse, essendo diversi i rispettivi contesti sociopolitici. E tuttavia si tratta di considerazioni che muovono da un’unica preoccupazione: è assolutamente necessario limitare il potere politico, è assolutamente necessario dividerlo e frazionarlo il più possibile; solo così si potrà porre un freno a quella che è la tendenza insita nel potere medesimo (in ogni potere), di abusare delle proprie prerogative, di prevaricare sulla società civile e di limitare gravemente o addirittura distruggere le libertà dei sudditi.

Quale sia l’ideale politico di Montesquieu – ideale che fa della sua riflessione un momento essenziale nella storia del pensiero liberale – emerge nettamente dalla bipartizione che egli traccia tra governi moderati e governi immoderati: una bipartizione che costituisce la chiave di volta dell’opera politica montesquiviana. Governo moderato è quello fondato su un opportuno bilanciamento o equilibrio dei vari poteri e dei vari corpi che lo compongono, nel senso che l’uno limita l’altro senza prevaricare su di esso; il che significa che ciascun potere e ciascun corpo non agisce arbitrariamente, ma osserva regole ben precise e si muove all’interno di confini ben delineati. Se questo delicato meccanismo può essere osservato in un determinato stadio della monarchia francese – basata appunto su un complesso bilanciamento o equilibrio fra potere regio (limitato dalle leggi fondamentali), corpi intermedi (nobiltà, città, clero, coi loro diritti e i loro privilegi) e Parlamenti (costituiti da giudici indipendenti) – esso può essere osservato anche e soprattutto nella monarchia inglese, di tanto più evoluta e matura. Qui vige un sistema di distinzione e al tempo stesso di bilanciamento dei poteri, che sarebbe troppo schematico e riduttivo definire di pura e semplice separazione dei poteri medesimi (una definizione, d’altro canto, che non si ritrova in Montesquieu).
Distinzione perché, come dice il pensatore francese, “tutto sarebbe perduto se la stessa persona, o lo stesso corpo di grandi, o di nobili, o di popolo, esercitasse questi tre poteri: quello di fare le leggi, quello di eseguire le pubbliche risoluzioni, e quello di giudicare i delitti o le liti dei privati” (XI, 6).
Legislativo, esecutivo e giudiziario devono essere dunque poteri distinti, cioè non possono essere uniti nella stessa persona o nello stesso corpo politico, poiché, ove questo avvenisse, verrebbe meno quel frazionamento del potere, e quel reciproco controllo fra le singole parti che lo costituiscono, che è la conditio sine qua non per evitare il dispotismo. Ma al tempo stesso ci troviamo di fronte a un bilanciamento dei poteri (e non a una loro meccanica separazione). Infatti, lo stesso corpo legislativo è diviso in due parti (Camera alta e Camera bassa), che si tengono a freno fra loro grazie alla reciproca facoltà di impedirsi. Le leggi, d’altro canto, non entrano in vigore se non vengono approvate dal re. Il che significa che l’intero sistema politico non può funzionare senza l’assenso e il concorso dei vari elementi che lo compongono (monarca, Camera alta, Camera bassa), e che basta il dissenso di uno di questi per incepparlo. Ma proprio qui è la miglior garanzia di un governo moderato, in cui nessun interesse particolare e nessuna frazione della società è in grado di imporre la propria volontà contro quella degli altri.
Governo moderato è dunque per Montesquieu quel governo che tiene conto della molteplicità e della diversità degli interessi, che riesce a trovare un punto di equilibrio o di compromesso fra loro. Su questa base sorge un sistema di civile convivenza, in cui vengono rispettati i diritti e gli interessi di tutti, ed è bandito ogni atto di forza e ogni abuso politico.

Il governo fondato sulla distinzione e sul bilanciamento dei poteri è dunque per Montesquieu il governo moderato per eccellenza. L’alternativa a esso è il governo immoderato o dispotico, in cui il principe riunisce nella propria persona tutte le magistrature. Ma questo governo, che annulla tutti i diritti dei sudditi, ha come proprio principio la paura. In esso i sudditi devono al despota un’obbedienza incondizionata, quale che sia la sua volontà o quali che siano i suoi capricci. Sono impossibili accomodamenti, controproposte, discussioni, accordi. I sudditi sono creature che obbediscono a una creatura che vuole, e a essi, come gli animali, non restano che l’obbedienza o il castigo. E con queste parole Montesquieu non poteva dare del dispotismo una caratterizzazione più negativa, e pronunciarne una condanna più aspra e più ferma.

L’influsso dell’opera di Montesquieu (soprattutto della sua riflessione relativa all’Inghilterra) sul pensiero politico e sulla storia politica è stato enorme. Egli è stato uno degli scrittori più letti dalla classe dirigente americana del XVIII secolo (nel Federalist le citazioni da Montesquieu sono numerose). Le prime costituzioni scritte – la Costituzione americana del 1776 e quella francese del 1791 – si considerano applicazioni della sua teoria della distinzione dei poteri.
Le istanze antipaternalistiche (così vive in Locke) e quelle antidispotiche (così forti sia in Locke che in Montesquieu) vengono a costituire anche il contrassegno essenziale della concezione politica di Kant (1724-1804). Per il filosofo di Königsberg (che vive nel regime dispotico-paternalistico prussiano) uno dei principî a priori sui quali deve essere fondato lo Stato civile in quanto Stato giuridico, è la libertà. Tale principio significa, dice Kant, che “nessuno mi può costringere a essere felice a suo modo (come cioè egli si immagina il benessere degli altri uomini), ma ognuno può ricercare la sua felicità per la via che a lui sembra buona, purché non rechi pregiudizio alla libertà degli altri di tendere allo stesso scopo, in guisa che la sua libertà possa coesistere con la libertà di ogni altro secondo una possibile legge universale (cioè non leda questo diritto degli altri)” (Scritti politici e di filosofia della storia e del diritto, Torino 1965, p. 255).
Si tratta, come si vede, di un principio schiettamente liberale, che mira a salvaguardare una larga sfera d’azione dell’individuo nella sua vita privata e sociale, al riparo dalle pretese e dalle intrusioni del principe. Senza tale sfera d’azione, senza la possibilità di seguire le proprie inclinazioni, di soddisfare i propri gusti, di manifestare il proprio carattere e di adottare lo stile di vita a esso conforme, l’individuo non solo non è libero, ma è completamente asservito. E infatti Kant, per chiarire meglio il proprio pensiero, aggiunge che un governo fondato sul principio della benevolenza verso il popolo, al modo del governo di un padre verso i figli, cioè un governo paternalistico, in cui i sudditi, come figli minorenni che non possono distinguere ciò che è loro utile o dannoso, sono costretti a comportarsi solo passivamente, ad aspettare che il capo dello Stato giudichi in qual modo essi devono essere felici, e ad attendere solo dalla sua bontà che egli lo voglia, è il peggior dispotismo che si possa immaginare.

Per intendere appieno l’importanza di queste proposizioni kantiane, è necessario tenere ben presente il quadro sociopolitico della Germania del tempo in cui Kant scriveva, nella quale i principi esercitavano una minuziosa e pedantesca regolamentazione burocratica di tutti gli aspetti, anche minimi, della vita privata dei sudditi. Così, per esempio, un’ordinanza camerale del Principato del Baden del 1766 stabiliva come al Consiglio di Corte competesse di trattenere i sudditi “dall’errore e di ricondurli sulla retta via, nonché di insegnar loro, anche contro la loro volontà, il modo in cui devono organizzare l’economia domestica, coltivare i campi e alleviare a se stessi, mediante una conduzione economicamente più produttiva dell’azienda, gli oneri dei tributi da loro dovuti”.

Il problema di una forma di governo che sia fondata sul consenso dei cittadini, e che rispetti scrupolosamente i loro diritti, costituisce quindi la preoccupazione fondamentale di Kant. Per lui la costituzione dello Stato deve essere repubblicana; essa, in quanto tale, si oppone radicalmente a quella dispotica. Il regime repubblicano (che può essere anche una monarchia costituzionale) si fonda essenzialmente sul principio politico della separazione del potere legislativo dal potere esecutivo e dal potere giudiziario: tali poteri sono coordinati, e al tempo stesso i loro compiti e le loro sfere sono rigorosamente distinti. Il dispotismo, invece, è caratterizzato dall’esecuzione arbitraria delle leggi dello Stato, e in esso la volontà pubblica è maneggiata dal sovrano come sua volontà privata. Nel regime repubblicano, al contrario, il vero potere sovrano è il legislativo (eletto dai cittadini che abbiano diritto di voto), al quale l’esecutivo è sottomesso. Perciò il legislativo può anche togliere all’esecutivo il suo potere, deporlo o riformare la sua amministrazione. Infine, nel regime repubblicano né il sovrano o legislativo, né il reggitore o esecutivo possono giudicare. Il popolo si giudica da sé per mezzo di quei suoi concittadini che esso nomina a questo effetto, con una libera scelta, come suoi rappresentanti, per ogni atto particolare.

Con ciò il filosofo di Königsberg ha tracciato il disegno del suo Stato ideale in quanto Stato di diritto e liberale a un tempo, fondato sulla divisione e sul coordinamento dei poteri, a tutela della libertà di ognuno, scrupolosamente garantita e delimitata dai diritti e dai doveri di tutti. E per Kant ogni forma di governo che non sia rappresentativa è propriamente informe, poiché in essa il legislatore può essere in una sola e medesima persona anche esecutore del proprio volere, con tutte le inevitabili conseguenze di abuso e di arbitrio (ma nemmeno in questo caso il filosofo tedesco riconosce al popolo il diritto di ribellione o di resistenza, mostrando in ciò una posizione assai più arretrata di quella di Locke).

Questa preoccupazione di tutelare i diritti e le libertà dell’individuo contro gli abusi e le prevaricazioni del potere politico trova probabilmente la sua espressione più sottile ed efficace nella dottrina di Benjamin Constant (1767-1830), maturata nel fuoco delle tremende esperienze della dittatura giacobina e del dispotismo napoleonico. Constant è un convinto difensore della sovranità popolare, la quale non può non significare supremazia della volontà generale su ogni volontà particolare. Ma sarebbe un errore imperdonabile, egli dice, scambiare tale supremazia per una sovranità illimitata. Il potere sovrano deve sempre avere due limiti invalicabili: il rigoroso rispetto dei diritti delle minoranze e la non intromissione nella vita privata dei singoli, qualora questi non violino le leggi. C’è sempre una parte dell’esistenza umana che deve restare individuale e autonoma, e che è di diritto fuori di ogni competenza sociale. Se la società viola i diritti delle minoranze, o se si intromette nella sfera della vita individuale che non le compete, essa si rende colpevole non meno del despota che ha come titolo soltanto la spada sterminatrice. Il che significa che la sovranità può esistere solo in maniera limitata e relativa, che la società non può eccedere dalla sua sfera di competenza senza essere usurpatrice, la maggioranza senza essere faziosa.
In questo quadro di rigorosa ispirazione giusnaturalistico-individualistica, Constant vibra un attacco formidabile alla concezione politica di Rousseau, tanto spesso invocata a favore della libertà ma divenuta il più terribile sussidio di ogni specie di dispotismo. Rousseau, dice Constant, definisce il contratto intervenuto tra la società e i suoi membri come la completa alienazione di ogni individuo con tutti i suoi diritti e senza riserve alla comunità. E per rassicurarci circa le conseguenze di questa completa alienazione di tutti i nostri diritti a favore di un ente astratto, Rousseau ci dice che il sovrano, cioè il corpo sociale, non può nuocere né all’insieme dei suoi membri né a ciascuno di essi in particolare; che ognuno, in quanto si dà a tutti, non si dà a nessuno; e che ognuno, infine, acquista su tutti gli associati gli stessi diritti che cede loro e guadagna con maggior forza l’equivalente di tutto ciò che perde.
Senonché, nonostante queste rassicurazioni, la soluzione roussoiana è astratta e irrealistica. Rousseau dimentica infatti, dice Constant, che non appena il sovrano deve fare uso della forza che possiede, non appena deve procedere a una organizzazione effettiva del proprio potere – in quanto non può esercitarlo in prima persona – egli deve delegarlo; sicché non è affatto vero che il cittadino, dandosi a tutti, non si dà a nessuno: egli si dà invece a coloro che agiscono a nome di tutti. Accade così che coloro ai quali è stato delegato l’esercizio della sovranità traggano esclusivo profitto dal sacrificio degli altri. Non è affatto vero, dunque, che nessuno abbia interesse a rendere onerosa la condizione altrui, poiché in realtà vi sono dei consociati che stanno fuori della condizione comune; non è affatto vero che tutti i consociati acquistino gli stessi diritti che essi cedono, perché non tutti guadagnano l’equivalente di ciò che perdono.

In realtà, quando la sovranità non è limitata, non c’è alcun mezzo per tenere gli individui al riparo dai governi; ed è vano pretendere di sottomettere i governi alla volontà generale, perché sono sempre i governi a dettare tale volontà. E neppure è sufficiente stabilire che il potere esecutivo non ha il diritto di agire senza il concorso di una legge, se a esso non si pongono dei confini precisi, se non si dichiara che vi sono materie sulle quali il legislatore non ha diritto di fare leggi, e che vi sono delle volontà che né il popolo né i suoi delegati hanno il diritto di violare. Ecco dunque quel che bisogna proclamare, il principio eterno che bisogna stabilire: “I cittadini posseggono diritti individuali indipendenti da ogni autorità sociale o politica, e ogni autorità che viola questi diritti diviene illegittima. I diritti dei cittadini sono la libertà individuale, la libertà di religione, la libertà di opinione, che comprende la libertà di manifestarla, il godimento della proprietà, la garanzia contro ogni arbitrio. Nessuna autorità può attentare a questi diritti senza lacerare il suo titolo” (Principî di politica, Roma 1965, p. 72).